U źródeł ekonomii społecznej

W dotkniętej ekonomiczno-społecznym kryzysem Europie, pod koniec pierwszej dekady dwudziestego pierwszego wieku zaczęto poszukiwać nowych narzędzi służących pobudzeniu unijnego rynku i aktywizacji mieszkańców kontynentu. W takich okolicznościach w agendzie unijnej pojawiła się idea szerszego wykorzystania ekonomii społecznej. Zaczęto ją przy okazji łączyć z dwoma innymi koncepcjami: innowacyjnością społeczną oraz mechanizmami inwestycyjnymi (czy też funduszami pożyczkowymi).

Patrząc z poprzedniej perspektywy

Wokół tych trzech przenikających i uzupełniających się konstrukcji zogniskowano podstawowe obszary unijnego wsparcia. Uruchomiono je, między innymi, w oparciu o środki z nowej wieloletniej perspektywy finansowej Unii Europejskiej na lata 2014-2020. Odpowiedzialne były za to Komisja Europejska i Parlament Europejski, w ich składzie sprzed wyborów z maja 2014 roku.

Wpierw umożliwiono mieszkańcom Unii, organizacjom i przedsiębiorstwom podejmowanie inicjatyw obciążonych dużym ryzykiem niepowodzenia, ale próbujących poszukiwać nowych rozwiązań dla problemów społecznych. Za sformułowaniem założeń do rozumianej w taki sposób innowacyjności społecznej odpowiadał bezpośrednio ówczesny przewodniczący Komisji Europejskiej, Jose Manuael Barroso, którego zainspirowali założyciele sieci Social Innovation eXchange (SIX). Kontynuacją tego myślenia była inicjatywa podjęta przez komisarza ds. wspólnego rynku Michela Barnier’a. Wykorzystując własne obserwacje dotyczące funkcjonowania sektora przedsiębiorczości społecznej we Francji i trochę wcześniejsze prace podjęte w Parlamencie Europejskim zaproponował kompleks działań skierowanych na rozwój analogicznych form aktywności w Europie.

Wsparcie części unijnych gospodarek, nastawionych również na realizację określonych celów społecznych, przewidziano w odpowiednich zapisach strategii Europa 2020 oraz w Akcie o Jednolitym Rynku (Single Market Act). Bardziej szczegółowe regulacje wprowadził komunikat Inicjatywa na rzecz przedsiębiorczości społecznej (Social Business Initiative, SBI), wydany przez Komisję Europejską w ostatnich dniach października 2011 roku.

Unikalne, jak na standardy pracy Komisji Europejskiej, było połączenie sił trzech unijnych komisarzy, w celu zsynchronizowania różnych działań skierowanych na wsparcie przedsiębiorczości społecznej. Poza wspomnianym już szefem dyrekcji generalnej odpowiedzialnej za wspólny rynek wewnętrzny, działania w ramach posiadanych kompetencji podjęli też komisarze ds. przedsiębiorstw i przemysłu oraz ds. zatrudnienia, spraw społecznych i włączenia społecznego.

W ten sposób przedsiębiorczość społeczna uzyskała mocną pozycję w unijnej agendzie, co przełożyło się na wypracowanie nowych pomysłów na zwiększenie dostępności sektora do pochodzących z różnych źródeł środków finansowych. Między innymi, uwzględniono go jako jednego z beneficjentów wsparcia z funduszy strukturalnych w latach 2014-2020. Komisja zaproponowała też utworzenie nowej formuły europejskich funduszy inwestycyjnych, skierowanych na wsparcie należących do sektora społecznego podmiotów – Europejski Fundusz Przedsiębiorczości Społecznej (EuSEF) Pomysł podjął między innymi Europejski Bank Inwestycyjny, który wpisując się w te ramy utworzył fundusz skierowany na wsparcie innych funduszy pożyczkowych – Social Investment Accelerator (SIA) (więcej>).

Ponadto, Komisja Europejska w 2011 roku zaproponowała nowelizację dyrektywy pochodzącej z m.in. o klauzule społeczne. Powołana przy komisarzu Barnierze grupa ekspertów ds. przedsiębiorczości społecznej (Group des Experts d’Economie Socialee, GECES) zajęła się natomiast wypracowaniem narzędzia mierzenia społecznej wartości dodanej inwestycji skierowanych na cele społeczne, w tym tych dedykowanych przedsiębiorstwom społecznym.

To błyskawiczne przypomnienie ważniejszych wydarzeń z ostatnich lat, dotyczących przedsiębiorczości społecznej, prowadzi nas do dzisiaj. W 2014 roku powołano nowy skład Komisji Europejskiej i Parlamentu Europejskiego. Ile z przedstawionego wyżej, wypracowanego przez poprzedników, sposobu myślenia przejęły nowe instytucje unijne? Jakie miejsce w ich agendzie zajmuje w związku z tym ekonomia społeczna? Czy zamierzają one kontynuować w tym obszarze działania podjęte przez swoich poprzedników? Czy może nadadzą odpowiednim mechanizmom nowe znaczenie?

Miejsce przedsiębiorczości społecznej w działaniach nowej Komisji Europejskiej

W składzie nowej Komisji nie znaleźli się jej dawni członkowie, odpowiedzialni za wprowadzenie do agendy europejskiej przedsiębiorczości społecznej. Zmodyfikowano także konstrukcję w zakresie podziału kompetencji unijnych komisarzy, łącząc w ramach jednej dyrekcji generalnej zagadnienia rynku wewnętrznego, przemysłu i przedsiębiorczości. Wszystkie te zadania znalazły się pod zarządem dawnej polskiej minister rozwoju regionalnego, Elżbiety Bieńkowskiej.

Wiosną 2015 roku ogłoszono nabór członków odnowionego składu grupy GECES, która po raz pierwszy spotkała się we wrześniu tego samego roku. Jednocześnie Komisja nie wypracowała oficjalnego stanowiska w kwestii wsparcia ekonomii społecznej w Europie. Poszukując informacji, w którym kierunku mogą pójść dalsze unijne działania w tym zakresie, trzeba przyjrzeć się bliżej, co wydarzyło się podczas spotkania wspomnianej grupy ekspertów. Przy okazji jej posiedzenia swoje stanowisko wygłosiła też komisarz Bieńkowska. W specjalnie przygotowanym nagraniu wideo potwierdziła rolę sektora przedsiębiorczości społecznej w Europie, który wykazał się dużą odpornością na skutki kryzysu ekonomicznego, odpowiada za wypracowanie 10% unijnego PKB i stanowić ma dobry sposób pobudzenia europejskiej gospodarki. Nie zaproponowała jednak nowych inicjatyw, jakie miałaby podjąć w tej sprawie Komisja Europejska.

Pewną zmianę jakościową można za to zauważyć w ramach samej grupy komisyjnych ekspertów ds. przedsiębiorczości społecznej. Pod rządami poprzedniej Komisji Europejskiej GECES pracowała wspólnie. Wyłoniono jedynie podgrupę roboczą zajmującą się wypracowaniem narzędzi mierzenia wartości dodanej inwestycji społecznych (niezbędnych do poszukiwania alternatywnych źródeł finansowania podmiotów tego typu). Obecnie GECES dzieli się na cztery grupy robocze. Tematy, którym poświęcona jest praca każdej z nich, wskazują projektowane kierunki wsparcia dla przedsiębiorstw społecznych ze strony KE w najbliższych latach.

Odpowiedzialne inwestycje

Pierwsza z utworzonych podgrup odpowiadają za poprawę dostępności przedsiębiorstw społecznych w Europie do zróżnicowanych form finansowania. Chce się między innymi zająć reformą wspomnianego systemu Europejskich Funduszy Przedsiębiorczości Społecznej (EuSEF). Eksperci wskazują bowiem, że weryfikacji wymagają między innymi wskaźniki osiągnięcia sukcesu, jakie przyjęto w tym mechanizmie. Obecnie, korzystać z niego mogą głównie przedsiębiorstwa społeczne, które działając na rzecz osób wykluczonych (m.in. niepełnosprawnych). Pozostałe formy przedsiębiorczości społecznej, działające na rzecz dobra wspólnego w inny sposób, nie mają takiej możliwości, co obniża znaczenie całego systemu i ogranicza zakres jego potencjalnego stosowania.

Ponadto, eksperci grupy ds. finansowania przedsiębiorstw społecznych zajmują się doradzeniem Komisji w zakresie możliwości wykorzystania środków z Programu na Rzecz Zatrudnienia i Innowacji Społecznych (EU Programme for Employment and Social Innovation, EaSI), który został utworzony w 2013 roku z połączenia dawnych inicjatyw PROGRESS, EURES i Progress Microfinance. Celem programu jest budowa zrównoważonego zatrudnienia, zagwarantowanie odpowiedniej opieki społecznej, przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu i biedzie oraz poprawę warunków pracy.

Wyzwaniem dla tej grupy będzie wskazanie w jaki sposób przedsiębiorstwa społeczne mogą włączyć się w realizację inwestycji społecznych przewidzianych tzw. Planem Junckera (tj. European Fund for Strategic Investments, EFSI). Inicjatywa ma służyć stymulowaniu prywatnych inwestycji, które pobudzą europejską gospodarkę, a w rezultacie rynek pracy na kontynencie.

Komisja zasiliła program 21 miliardami euro, chcąc w ten sposób zmobilizować do 2017 roku przynajmniej 315 miliardów środków publicznych i prywatnych. Z pewnością przedsiębiorstwa społeczne nie będą głównymi beneficjentami tych pieniędzy. Warto więc zadbać, by odpowiednią część tych środków skierowano na wsparcie działalności społecznego sektora gospodarki. Potrzeba tu szybkiego działania, by udostępnić sektorowi pieniądze, które są już uruchamiane.

Promocja i prawo ekonomii społecznej

Kolejna grupa robocza GECES zajmuje się poprawą społecznej rozpoznawalności przedsiębiorstw społecznych. Zaczęła od podstaw – sprecyzowała cele, jakim ma służyć poprawa widoczności tego sektora w Europie oraz grup docelowych, do których wypracowane działania upowszechniające mają być skierowane. W oparciu o te ustalenia wypracowane będą propozycje bardziej konkretnych działań. W tych planach mają zostać uwzględnione rezultaty pracy poprzedniego składu ekspertów, służące mierzeniu społecznego wpływu działalności przedsiębiorstw społecznych.

Ponadto, Komisja zapowiedziała aktualizację mapy form prawnych europejskich przedsiębiorstw społecznych.. Okazało się, że opracowany w 2014 roku raport nie oddaje w pełni precyzyjnie realiów niektórych państw (np. Francji) i nie ujmuje nowych rozwiązań, jakie od momentu publikacji wypracowano w sektorze.

Zadaniem kolejnej grupy roboczej ekspertów GECES jest praca nad wzmocnieniem ram prawnych określających funkcjonowanie przedsiębiorstw społecznych w Europie. Wskazane zostaną w ten sposób punkty styczności między w odmiennymi sposobami rozumienia ekonomii społecznej (oraz jej różnym poziomem rozwoju) w poszczególnych krajach członkowskich.

Pierwszym zadaniem ekspertów ma jednak być wypracowanie wytycznych dla poszczególnych państw członkowskich, pokazujących, jak mogą w przyjazny przedsiębiorstwom społecznym sposób implementować nową dyrektywę dotyczącą zamówień publicznych. Innym obszarem działalności ma być rozwiązanie problemu niewłaściwie funkcjonujących europejskich form prawnych działalności przedsiębiorstw społecznych (np. statusu europejskich spółdzielni socjalnych) i poszukiwanie nowych formuł współpracy na poziomie europejskim.

Ostatnia z wyodrębnionych w ramach GECES grup roboczych zajmie się tematem, który nie pojawiał się jeszcze szerzej w Unii w odniesieniu do przedsiębiorstw społecznych. Chodzi o uwzględnienie ekonomii społecznej jako narzędzia unijnej polityki sąsiedzkiej i rozwojowej, szczególnie w odniesieniu do rejonu Morza Śródziemnego i Bałkanów Zachodnich. Ma być w tym zakresie wspierana współpraca z partnerami w tych państwach, wykorzystująca instrumenty finansowe i angażująca miejscowe podmioty do wspólnego planowania działań. Przedsiębiorczość społeczna ma w rezultacie stać się narzędziem zwiększenia oddziaływania Unii na świecie. Temat jest jednak jeszcze zbyt nowy (co nie znaczy, że podobne prace już się nie zdarzały), a zaproponowane pomysły bardzo ogólne. Trudno w rezultacie ocenić, do czego doprowadzą deklarowane przez członków tej podgrupy działania.

O przedsiębiorczości społecznej w salach Parlamentu Europejskiego

O ile przedstawione powyżej prace Komisji Europejskiej mają charakter bardziej techniczny i są skierowane na wypracowanie konkretnych rozwiązań, to Parlament Europejski jest naturalnie organem o charakterze politycznym. Podejmowane w nim działania mają służyć realizacji potrzeb różnych grup interesu, wywodzących się przy okazji z poszczególnych państw członkowskich UE. Takie są też korzenie funkcjonującej w ramach Parlamentu nieformalnej Intergrupy ds. ekonomii społecznej, przedsiębiorstw ekonomii społecznej, przedsiębiorczości społecznej i Trzeciego Sektora.

Już w samej jej nazwie, nie bez przyczyny, pojawia się większy nacisk na ekonomię społeczną w porównaniu z częściej stosowanym przez Komisję Europejską terminem przedsiębiorczości społecznej. Grupa została powołana po raz pierwszy jeszcze w latach dziewięćdziesiątych XX w. przez europarlamentarzystów pochodzących z krajów o silnie rozwiniętej wieloletniej tradycji ekonomii społecznej (Włochy, Francja, Hiszpania_. Członkowie takiego ciała muszą wywodzić się z przynajmniej trzech grup politycznych funkcjonujących w PE.

Głównym przedmiotem zainteresowania intergrupy są więc też podmioty, których działalność jest skierowana na wsparcie osób potrzebujących wsparcia w integracji społecznej. Śledzi rozwój tradycyjnych form ekonomii, spółdzielni organizacji pozarządowych świadczących usługi pożytku publicznego lub towarzystw wzajemnych. Zajmuje się też nowszymi formami takiej działalności, jak brytyjskie przedsiębiorstwa interesu wspólnotowego, przedsiębiorstwa pożytku wspólnego z ograniczoną odpowiedzialnością w Niemczech, czy inne formy działalności zaliczanej do gospodarki solidarnej.

Nieformalnie a skutecznie

Do udziału w pracach intergrupy w jej obecnym składzie zapisało się ponad 80 europarlamentarzystów z sześciu grup politycznych. Pochodzą oni także z krajów, które nie były w tym gronie reprezentowane przez wiele lat funkcjonowania grupy, jak Austria. Nie ma w niej niestety żadnego europosła z Polski.

Intergrupa jest miejscem wymiany wiedzy i stymulowania dyskusji dla wypracowania konkretnych rozwiązań. Istotną różnicą między pracą w nieformalnym organie, oficjalnych komisjach Parlamentu jest fakt, że tutaj poszczególni posłowie mogą wypowiadać się kierując własnym doświadczeniem, a nie interesem grup parlamentarnych, do których należą. Takie bezpośrednie zaangażowanie poszczególnych posłów pozwala na realną pracę i wypracowanie wspólnych stanowisk. Na ich podstawie powstają oficjalne dokumenty Parlamentu Europejskiego, dotyczące określonych aspektów poruszanego przez intergrupę zagadnienia, które wysyłane są następnie do innych unijnych instytucji. Podejmowane w intergrupie prace mają również potencjał stymulowania konkretnych działań w poszczególnych krajach członkowskich, do czego poszczególni posłowie mogą wykorzystywać kontakty posiadane w rodzimych partiach.

Omawiany zespół parlamentarzystów, jak każdy podmiot tego typu w Parlamencie Europejskim, poza spotkaniami wewnętrznymi, na które mogą być zapraszani zewnętrzni eksperci (indywidualni lub reprezentujący organizacje pozarządowe), ma także prawo organizować wysłuchania publiczne, w których uczestniczyć może każdy zainteresowany. Często pojawiają się na nich przedstawiciele zainteresowanych władz regionalnych z poszczególnych krajów członkowskich. Ostatnio tego typu spotkanie poświęcone było obecnym ramom prawnym dotyczącym ekonomii społecznej, stosowanym na kontynencie i refleksji nad tym, co powinno być jeszcze usprawnione w tym zakresie w poszczególnych państwach członkowskich. Intergrupa dyskutowała też w ostatnich czasach o wspólnej definicji ekonomii społecznej na kontynencie i działaniach, które powinny zostać podjęte w celu jej wsparcia.

Ekonomia społeczna w agendzie

Warto wspomnieć, że grupa ma zasługi we wprowadzeniu do agendy unijnej zagadnienia przedsiębiorczości/ekonomii społecznej. To między innymi dzięki jej działalności Parlament Europejski przyjął pierwszą rezolucję poświęconą ekonomii społecznej, tzw. raport Toya. Wypracowany w przedstawiony wyżej konsensualny sposób dokument, zyskał następnie poparcie większości (ponad 500) europarlamentarzystów w trakcie prac w komisjach i głosowania w grudniu 2009 roku. Zawierał on zestaw rekomendacji skierowanych do Komisji Europejskiej i państw członkowskich, które są bardzo zbieżne z tym, co Komisja Europejska zaproponowała potem we wspomnianej Inicjatywie na rzecz Przedsiębiorczości Społecznej (SBI). Jak się wydaje, aktywizacja wielu działaczy społecznych i europosłów przy okazji prac nad raportem Toya, musiała wpłynąć na działania, które w tym samym temacie podjęto następnie w Komisji.

Innym przykładem konkretnego rezultatu działań intergrupy, jest praca dotycząca wymienionej już mapy form prawnych dla ekonomii społecznej na kontynencie. Przez włączenie się w rozmowy z Komisją, europarlamentarzyści skłonili ją do podjęcia decyzji o zamówieniu zrewidowanej wersji raportu. Ponadto zaangażowali się też w rozmowę z urzędnikami nowej dyrekcji generalnej, kierowanej przez Komisarz Bieńkowską, by skłonić ją do przedstawienia planowanych działań dotyczących ekonomii społecznej.

Ostatnio natomiast aktywnie włączyli się w prace nad planowanymi przez luksemburską Prezydencję w Radzie Europejskiej konkluzjami dotyczącymi ekonomii społecznej (także uczestnicząc w opracowaniu konkretnych sformułowań tego dokumentu). W ten sposób temat trafił do agendy spotkań ministrów państw członkowskich, odbywających się w ramach posiedzeń Prezydencji. Dokument ma wskazać między innymi konkretne działania skierowane na wsparcie ekonomii społecznej, które powinny zostać podjęte w tym zakresie na poziomie unijnym i w poszczególnych państwach członkowskich.

Na jednym z jesiennych posiedzeń intergrupy pojawił się temat obecnego stanu prac dotyczących ekonomii/ przedsiębiorczości społecznej w Komisji Europejskiej. Niektórzy europarlamentarzyści wyrazili niepokój związany z tokiem, jaki przybrały działania prowadzone w tym temacie przez dyrekcję generalną ds. rynku wewnętrznego, przemysłu i przedsiębiorczości. Główny ciężar prac, zdaniem tych europosłów, prawie na kolejne dwa lata został tam przeniesiony na członków grupy GECES. Może to oznaczać, że Komisja sama nie podejmie w międzyczasie żadnych własnych inicjatyw, czekając na rezultaty pracy zewnętrznych ekspertów. Ewentualne działania podejmie dopiero w oparciu o to, co zostanie przez GECES wypracowane, rozpoczynając w rezultacie prace od 2017 roku.

Czy przedsiębiorczość społeczna może być ciągle lekiem na zło trawiącej Europę…

Biorąc pod uwagę wszystko, co jest napisane powyżej, warto się zastanowić, czy sposób obecnego patrzenia na ekonomię społeczną w Europie czynią ją dobrym narzędziem, które może dać unijnej gospodarce odpowiedni zastrzyk energii, tworząc w niej nowe obszary rozwoju? Niektórzy eksperci wskazują tutaj, że Unia straciła świeżość i możliwość wypracowania nowych rozwiązań. Centrum innowacyjności społecznej, między innymi, choć nie tylko, związanej z narzędziami komunikacji elektronicznej dawno ukształtowało się na innych kontynentach, a Europa pozostaje za nimi w tyle.

W takim kontekście, skupianie się głównie na tradycyjnych formach przedsiębiorczości społecznej, skierowanych przede wszystkim na wsparcie osób wykluczonych nie nada rozwojowi kontynentu nowych impulsów, kreatywności, odpowiadającej na ludzkie potrzeby i wykorzystujących nowoczesne rozwiązania technologiczne. Takim impulsem miała być właśnie przedsiębiorczość społeczna w jej ujęciu przedstawionym w Social Business Initiative i powiązanie przedstawionych tam działań z szeroko rozumianą innowacyjnością społeczną. Nie jest jednak teraz jasne, jak wiele zostało w Europie z tego myślenia.

Ci sami eksperci wskazują, że Europie potrzeba czegoś więcej. Przede wszystkim, sugerują, że nie można się ograniczać do znanych już form działalności i sposobów rozwiązywania problemów społecznych, ale szukać nowych konstrukcji w tym zakresie. W celu przeciwdziałania pogłębiającym się nierównościom społecznym, winna łączyć siły przedstawicieli różnych sektorów gospodarki i członków poszczególnych społeczeństw w celu kumulacji ich energii w działaniach skierowanych na wypracowanie dobra wspólnego. Sugerują także, że potrzeba teraz bardziej odważnych działań, skierowanych na wsparcie tzw. systemowych innowacji społecznych. Powinny one uwzględniać współzależność występowania różnych problemów społecznych (nie da się ich obecnie rozwiązać w odosobnieniu) i uwzględniać obecne trendy rozwoju cywilizacyjnego. Muszą też opierać się na zaangażowaniu do współdziałania (na każdym z etapów) sektorów publicznego, prywatnego i pozarządowego oraz dużej grupy obywateli. Taka większa współpraca różnych członków poszczególnych społeczeństw powinna też zakładać zmianę sposobu ich funkcjonowania (na bardziej wspólnotowo zorientowany) oraz łączenie różnych posiadanych zasobów, w tym finansowych. Jako przykład programu, który wydaje się iść w tym kierunku i wykorzystywać do tego środki z unijnych funduszy strukturalnych, można wskazać portugalską inicjatywę na rzecz przedsiębiorczości społecznej.

Jak się wydaje, to może być ciekawy kierunek do rozważenia także pod kątem wykorzystania funduszy przewidzianych we wspomnianym planie Junckera. Tylko czy Europie wystarczy odwagi do przekroczenia istniejących podziałów, także pomiędzy ekonomią i przedsiębiorczością społeczną? Czy będzie w stanie zaproponować mieszkańcom kontynentu nową wizję, która pokieruje ich dalszym rozwojem? W tym kontekście warto przyglądać się dalszemu rozwojowi prac w głównych organach unijnych.

Filip Pazderski dla portalu Ekonomiaspoleczna.pl

Autor bardzo dziękuje następującym osobom, dzięki którym uzyskał informacje wykorzystane w tekście:

Filippo Addarii z Young Fundation i Plus Value

Dorotei Daniele z DIESIS

Erdmuthe Klaer z sieci REVES

Joannie Wardzińskiej z Towarzystwa Inwestycji Społeczno-Ekonomicznych SA