Czekając na Godota* – słów kilka o nowej ustawie o es

Czekając na Godota* – słów kilka o nowej ustawie o es

Stało się! W maju 2021 światło dzienne ujrzał najnowszy projektu ustawy o ekonomii społecznej. Najnowszy, ponieważ prób uchwalenia ustawy było już kilka. Przyjrzyjmy się, jak prace nad regulacjami prawnymi dotyczącymi sektora ekonomii społecznej wyglądały na przestrzeni lat.

Rys historyczny

W 2008 roku, w trakcie realizacji tzw. Inicjatywy Wspólnotowej EQUAL, pojawił się pomysł dotyczący stworzenia przepisów regulujących działalność sektora przedsiębiorczości społecznej. Był to jeden z istotnych postulatów skierowanych do rządu w „Białej Księdze Prawa Przedsiębiorczości Społecznej w Polsce”, czyli w dokumencie pokazującym jakie zmiany prawne są potrzebne do tego, by ekonomia społeczna w Polsce miała szansę się rozwijać. Rok wcześniej powstał pierwszy, społeczny projekt ustawy o przedsiębiorstwie społecznym, przygotowany przez dwóch profesorów: Jerzego Hausnera i Huberta Izdebskiego. Projekt był dyskutowany w środowiskach związanych z ekonomią społeczną i stał się punktem wyjścia dla prac grupy prawnej zespołu ds. rozwiązań systemowych
w zakresie ekonomii społecznej, który został powołany mocą Zarządzenia Prezesa Rady Ministrów nr 141 z 15 grudnia 2008 r.

W toku dyskusji w ramach III Ogólnopolskich Spotkań Ekonomii Społecznej, które odbyły się 21 października 2009 roku, wskazano na brak rozwiązań legislacyjnych, które definiowałyby
i porządkowały sferę ekonomii społecznej, co utrudniało, a w niektórych przypadkach uniemożliwiało wkomponowanie ekonomii społecznej w porządek prawny na poziomie krajowym oraz unijnym. Postulowano, by regulacje prawne dotyczące ekonomii społecznej były jasne, przejrzyste, nie naruszały zasad swobody konkurencji, a jednocześnie były szczelne; czyli zapewniały, że przewidziane w nich instrumenty wsparcia dla przedsiębiorstw społecznych trafią dokładnie do tych, do których są adresowane. Również w październiku 2009 roku przedstawiono projekt „Paktu na rzecz ekonomii społecznej w modernizacji polskiego modelu społecznego 2030”. W projekcie paktu wskazano, że niezbędne jest wypracowanie regulacji prawnej – ustawy o przedsiębiorstwach społecznych – w celu uporządkowania stanu prawnego w obszarze przedsiębiorczości społecznej, w zakresie działań integracyjnych, jak i rozwoju usług społecznych. Ustawa miałaby umożliwić rozwój sektora przedsiębiorczości społecznej oraz określić zasady wsparcia przez państwo tworzenia, funkcjonowania i rozwoju przedsiębiorstw społecznych. Strony Paktu ustaliły, że do końca pierwszego kwartału 2010 roku zespół ds. rozwiązań systemowych w zakresie ekonomii społecznej przygotuje i przyjmie projekt ustawy, który zostanie przedłożony rządowi z zamiarem skierowania go do parlamentu w II kwartale 2010 r.

Rok 2009 to początek prac grupy prawnej wspomnianego już zespołu ds. rozwiązań systemowych w zakresie ekonomii społecznej, ale intensywnie toczyły się one także w roku 2010 roku. Ich efektem był projekt ustawy o przedsiębiorczości społecznej i przedsiębiorstwie społecznym, który został poddany wstępnej dyskusji w formule roboczych spotkań różnych środowisk. Instytut Spraw Publicznych zorganizował w 2010 roku dwa seminaria poświęcone projektowi. Oba przyniosły szereg uwag, wątpliwości i propozycji, które zostały uwzględnione w dalszych pracach grupy. Projekt został także zaprezentowany i przedyskutowany w ramach jednej z sesji IV Ogólnopolskich Spotkań Ekonomii Społecznej, które odbyły się w październiku 2010 r. w Poznaniu w ramach Wielkopolskich Targów Przedsiębiorczości Społecznej. Tam także projekt wzbudził szereg komentarzy, pokazując jak wiele kwestii związanych z przedsiębiorczością społeczną wymaga uregulowania. Zakładano wówczas, że projekt od stycznia 2011 roku poddany będzie otwartym konsultacjom, a po jego dopracowaniu
w oparciu o wyniki konsultacji, miał być przedmiotem akceptacji zespołu ds. rozwiązań systemowych, a następnie miał zostać skierowany do prac rządowych. Zgodnie z planem prac rządu, w czerwcu 2011 roku projekt ustawy miał zostać przyjęty przez Radę Ministrów i skierowany do Parlamentu. Tak się nie stało.

Zespół po drodze wypracował kilka innych projektów, ale dopiero w 2014 r. udało się doprowadzić do przyjęcia jednego z nich przez ówczesne Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej. Projekt został jednak zablokowany w Kancelarii Premiera. W 2014 r. uchwałą Rady Ministrów przyjęto natomiast "Krajowy Program Rozwoju Ekonomii Społecznej do 2023 roku. Ekonomia Solidarności Społecznej". KPRES jest dokumentem, w którym przedstawiono przede wszystkim plany i działania realizowane przez administrację rządową na szczeblu krajowym oraz kompleksową strukturę systemu wsparcia ekonomii społecznej na poziomie regionalnym, z uwzględnieniem roli innych przedstawicieli sektora administracji rządowej, a także jednostek samorządu terytorialnego i sektora ekonomii społecznej i solidarnej. KPRES w kilku miejscach odwołuje się do ustawy o ekonomii społecznej
i solidarnej wskazując konkretne przepisy, które będzie regulowała. Jej projekt pojawił się w 2015 r. – ustawa miała nosić tytuł: o przedsiębiorstwie społecznym i wspieraniu podmiotów ekonomii społecznej. Był to ten sam projekt, wypracowany rok wcześniej przez zespół ds. rozwiązań systemowych w zakresie ekonomii społecznej, ale przedstawiony jako projekt poselski. Niestety ze względu na to, że było to tuż przed wyborami do Parlamentu, niewiele udało się w tym temacie zrobić.

Wybory przyniosły zmianę ekipy rządzącej. Po raz kolejny podjęto prace nad projektem ustawy. 21 kwietnia 2017r. ukazał się wstępny projekt założeń do ustawy o ekonomii społecznej i solidarnej. Projekt był efektem prac Departamentu Ekonomii Społecznej i Pożytku Publicznego w MRPiPS oraz grupy ds. strategicznych i programowych Krajowego Komitetu Rozwoju Ekonomii Społecznej (KKRES)
i miał na celu wskazanie głównych kierunków, zagadnień oraz propozycji rozwiązań prawnych związanych z przygotowaniem regulacji ustawowej sektora ekonomii społecznej i solidarnej. Projekt założeń do ustawy o ekonomii społecznej i solidarnej, po zakończeniu prac Departamentu Ekonomii Społecznej i Pożytku Publicznego w MRPiPS oraz grupy ds. strategicznych i programowych, oraz po uzyskaniu pozytywnej rekomendacji Członków KKRES, miał zostać złożony na ręce Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w celu przekazania do dalszych prac. Ww. grupa, opierając się na projekcie założeń, rozpocząć miała prace nad tekstem regulacji ustawowej sektora ekonomii społecznej
i solidarnej. Projekt, podobnie jak poprzedni, utknął w Kancelarii Premiera, otrzymał negatywną opinię i jego żywot zakończył się na tym etapie.

Prace nad kolejnym projektem ustawy trwały w Ministerstwie Rodziny i Polityki Społecznej przez następne lata, a ich efektem jest dokument, który otrzymaliśmy do konsultacji w maju 2021 r. Projekt nie był wypracowywany w sposób partycypacyjny, prace toczyły się wyłącznie w czeluściach Ministerstwa i mieliśmy okazję zapoznać się z jego treścią dopiero, gdy trafił do publicznych konsultacji.

Co w projekcie ustawy?

Projektowana ustawa składa się z pięciu krótkich działów. Pierwszy to przepisy ogólne, określające zakres regulacji oraz zawierające wybrane definicje, np. podmiotów ekonomii społecznej, osób zagrożonych wykluczeniem społecznym (katalog), readaptacji, reintegracji społecznej
i zawodowej, usług społecznych czy zatrudnienia. Dział II dotyczy przedsiębiorstwa społecznego – jego organizacji i zasad działania, uzyskiwania i utraty statusu PS, nadzoru i instrumentów wsparcia.
W dziale III opisano realizację usług społecznych przez podmioty ekonomii społecznej oraz nowe tryby zlecania usług społecznych – negocjacyjny i partnerstwo publiczno-społeczne. Dział IV określa jak będzie wyglądało wsparcie rozwoju ekonomii społecznej przez władze publiczne. W dziale V znajdują się przepisy zmieniające, dostosowujące, przejściowe i końcowe.

Przedsiębiorstwa społeczne – definicja, instrumenty wsparcia, reintegracja

W definicji podmiotów ekonomii społecznej przedstawionej w ustawie, znalazły się: spółdzielnie socjalne, warsztaty terapii zajęciowej, zakłady aktywności zawodowej, centra i kluby integracji społecznej, spółdzielnie pracy, w tym spółdzielnie inwalidów i niewidomych, organizacje pozarządowe i koła gospodyń wiejskich. Jeśli chodzi o same przedsiębiorstwa społeczne, to ustawodawca nie zdefiniował ich na wprost; w zamian za to wskazał cechy, jakie powinny posiadać.
I tak według ustawy PS: prowadzi działalność odpłatną pożytku publicznego, działalność gospodarczą lub inną działalność o charakterze odpłatnym, służy rozwojowi lokalnemu oraz działa w celu reintegracji zawodowej i społecznej osób zagrożonych wykluczeniem społecznym lub realizacji usług społecznych, zatrudnia co najmniej trzech pracowników na podstawie umowy o pracę, przeznacza zysk na realizację celów społecznych lub reintegrację, reintegruje pracowników zagrożonych wykluczeniem społecznym w oparciu o indywidualne plany reintegracji, włącza pracowników w procesy decyzyjne (zarządza partycypacyjnie). Dodatkowo PS działające w celu reintegracyjnym zatrudnia co najmniej 30% osób z grupy zagrożonych wykluczeniem społecznym. Przyznanie statusu oraz nadzór nad działalnością PS należy do kompetencji wojewody.

Jeśli chodzi o katalog instrumentów wsparcia PS wymieniony w ustawie, to za najważniejsze
z nich można uznać: finansowanie wynagrodzenia osoby zagrożonej wykluczeniem społecznym
w części odpowiadającej składce na ubezpieczenie społeczne (do 36 miesięcy), finansowanie utworzenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego lub poszukującego pracy (FP), osoby niepełnosprawnej (PFRON) w wysokości nie wyższej niż 6-krotność przeciętnego wynagrodzenia; finansowanie części wynagrodzenia skierowanego bezrobotnego lub poszukującego pracy (FP), osoby niepełnosprawnej (PFRON) w wysokości nie wyższej niż minimalne wynagrodzenie; zwolnienie od podatku dochodowego od osób prawnych w części wydatkowanej na cele reintegracyjne (dla reintegracyjnych PS), obniżenie wpłat na PFRON dla przedsiębiorców dokonujących zakupu produktu lub usługi wytworzonej lub świadczonej przez przedsiębiorstwa społeczne (zatrudniające co najmniej 10 osób i utrzymujące wskaźnik zatrudniania osób niepełnosprawnych na poziomie 30%).

Przedsiębiorstwo społeczne działające w celu reintegracyjnym musi zatrudniać minimum 30 % osób z grupy zagrożonej wykluczeniem społecznym na przynajmniej ½ etatu. Dodatkowo jeśli zatrudnia powyżej 10 osób, ma obowiązek przygotowania planu reintegracyjnego, czyli dokumentu określającego wykaz stanowisk wraz z kompetencjami niezbędnymi i dodatkowymi na danym stanowisku, rodzaj podejmowanych działań w celu zdobycia bądź zwiększenia wskazanych kompetencji, rodzaj podejmowanych działań w zakresie reintegracji zawodowej i społecznej, i sposób monitorowania tego programu. Dla każdej osoby zagrożonej wykluczeniem społecznym będzie trzeba przygotować indywidualny plan reintegracji, mający na celu wzrost jej kompetencji zawodowych
i społecznych. Plan ten realizowany ma być w okresie od 6 do maksymalnie 36 miesięcy. Po tym czasie osoba ta traci status zagrożonej wykluczeniem społecznym i w strukturze zatrudnienia w PS nie jest liczona do odsetka 30 % osób z tej kategorii wymaganych do utrzymania statusu PS.

Usługi społeczne

Ustawa zakłada, że potencjał PES w zakresie realizacji usług społecznych powinien być ujęty
w diagnozie strategii rozwiązywania problemów społecznych. W dokumencie tym wskazane ma zostać również, które z usług społecznych lub zadań publicznych zostaną zlecone w trybie ustawy o ekonomii społecznej lub ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Samorząd przy zlecaniu usług społecznych będzie miał do wyboru kilka trybów: negocjacyjny, partnerstwa publiczno-społecznego, powierzenia realizacji zadania w trybie ustawy o pożytku lub skorzystania z prawa zamówień publicznych z zastosowaniem aspektów społecznych. Organ administracji publicznej zapewniając realizację usługi społecznej w trybach dotacyjnych, będzie mógł ograniczyć udział wykonawców do PES mających siedzibę na terenie zlecającej JST lub zatrudniających przy realizacji tego zlecenia mieszkańców gminy.

System wsparcia PS

Zgodnie z proponowanymi rozwiązaniami usługi wsparcia podmiotów ekonomii społecznej obejmują: animację lokalną, tworzenie PES i PS oraz wspieranie prowadzonej przez nie działalności odpłatnej pożytku publicznego lub działalności gospodarczej, reintegrację w PS oraz wzmacnianie potencjału kadrowego, finansowego i innowacyjnego oraz udzielanie wsparcia biznesowego. Ich realizację mają zapewniać marszałkowie poszczególnych województw. Mają być one przez niego zlecane podmiotom akredytowanym. Ustawa nie używa określenia „Ośrodek Wsparcia Ekonomii Społecznej” ani nie definiuje, kto może uzyskać status podmiotu akredytowanego. Koordynacja ekonomii społecznej odbywać się ma na poziomie krajowym – Minister ds. zabezpieczenia społecznego wspierany przez Krajowy Komitet Rozwoju Ekonomii Społecznej m.in. koordynuje politykę w zakresie ES, odpowiada za opracowanie, realizację i monitorowanie programu na rzecz rozwoju ES, udziela akredytacji, realizuje programy rządowe i resortowe na rzecz ES oraz na poziomie regionalnym, gdzie marszałek przy pomocy Regionalnego Komitetu Rozwoju Ekonomii Społecznej opracowuje, realizuje
i monitoruje regionalny program na rzecz rozwoju ES, działania w zakresie usług społecznych
w województwie i wsparcie dla PES w województwie oraz zapewnia realizację usług wsparcia.

Czego brakuje?

Przede wszystkim ustawa nie definiuje samej ekonomii społecznej ani przedsiębiorstw społecznych poza określeniem ich cech. Brakuje rozwiązań ułatwiających inwestycje w PS, katalog uprawnień dla PS nie zachęca do ubiegania się o status przedsiębiorstwa społecznego. Dodatkowo wszystkie instrumenty wsparcia mają charakter fakultatywny. Zabrakło również Krajowego Funduszu Przedsiębiorczości Społecznej, który pojawiał się we wcześniejszych projektach ustawy. Nie zaplanowano instrumentów finansowych wspierających reintegrację. Brak też dobrych przepisów przejściowych, które ułatwiłyby płynne przejście do stosowania nowego prawa i prawdopodobnie wielu innych zapisów, na które liczył sektor ekonomii społecznej. Nic dziwnego zatem, że z jego strony słychać głosy rozczarowania, tym bardziej, że oczekiwanie na ustawę i nowe regulacje było długotrwałe.

Jak wyglądał proces konsultacji?

Konsultacje społeczne projektu ustawy toczyły się przez 30 dni. Był to bardzo intensywny czas spotkań regionalnych i ogólnopolskich, organizowanych zarówno przez Ministerstwo Rodziny i Polityki Społecznej, odpowiedzialne za przygotowanie ustawy, ale też przez jednostki samorządu terytorialnego i ich jednostki organizacyjne (np. ROPSy), sektor społeczny (np. konsultacje zorganizowane w ramach projektu pn. „Spójna Integracja Regionalna Ekonomii Społecznej II”, prowadzonego przez Ogólnopolski Związek Rewizyjny Spółdzielni Socjalnych w partnerstwie z Fundacją Idea Rozwoju i Stowarzyszeniem Trenerów Organizacji Pozarządowych), aż po konsultacje lokalne
w poszczególnych powiatach realizowane np. podczas spotkań powiatowych zespołów ds. ekonomii społecznej. Odbywały się webinaria, konferencje i warsztaty tematyczne. Uwagi spływały
z samorządów, od podmiotów ekonomii społecznej i przedsiębiorstw społecznych, od Ośrodków Wsparcia Ekonomii Społecznej i wszystkich tych, którym temat ekonomii społecznej jest szczególnie bliski.

Ta trzydziestodniowa dyskusja pokazała mnogość różnorodnych, często zupełnie skrajnych, głosów w dyskusji. Jedni wskazywali na ułatwienia dla spółdzielni socjalnych w projektowanych przepisach, ponieważ np. według nich nie muszą one przedstawiać części dokumentów przy ubieganiu się o status przedsiębiorstwa społecznego, inni zaś w tym samym czasie mówili, że spółdzielnie są poszkodowane przez ustawę, choćby przez to, że muszą spełniać bardziej rygorystyczne warunki odnośnie zatrudnienia osób z kręgu wykluczenia, wynikające z obowiązującej ich ustawy
o spółdzielniach socjalnych, niż pozostałe przedsiębiorstwa społeczne działające na podstawie projektowanej ustawy o ekonomii społecznej. Dyskusje dotyczyły też kręgu podmiotów zaliczanych do PES. Jedni mówili, że szeroki katalog daje wiele możliwości, inni, że według nich to wyłącznie podmioty reintegracyjne powinny być nazywane podmiotami ekonomii społecznej i że katalog jest zdecydowanie zbyt obszerny. Tak samo z przepisami odnośnie nowych trybów zlecania zadań, a w szczególności możliwości ograniczenia kręgu wykonawców do podmiotów z danej gminy lub zatrudniających minimum 50% pracowników z danej gminy – przez część osób były oceniane jako pozytywne, ze względu na wsparcie lokalnych podmiotów gotowych do świadczenia usług z wykorzystaniem lokalnych zasobów oraz dlatego, że zaproponowane przepisy pomogą im tworzyć potencjał do wzmocnienia swojej działalności, a część osób postrzegała to jako zagrożenie ze względu na możliwość wykorzystywania przepisów do ograniczania konkurencji i blokowania dostępu wybranym podmiotom do możliwości świadczenia usług społecznych. Ustawa zakłada też, że zadania zlecane przez samorząd powinny mieć formę powierzenia, a nie wspierania, czyli być finansowane w 100% ze środków danej jednostki, bez wkładu własnego ze środków podmiotów ekonomii społecznej. Podniosły się głosy, że
w biedniejszych gminach powinno być dopuszczone wspieranie (dofinansowanie części kosztów), a nie tylko powierzenie realizacji zadania, na co odpowiedzi drugiej strony wskazywały, że jeśli to przedsiębiorca komercyjny realizuje zadanie gminy, to nie ma mowy o żadnym wkładzie własnym
z jego strony, a jednocześnie przy realizacji tego samego zadania przez organizację społeczną nie dość, że wymaga się wkładu własnego w wysokości od kilku do kilkudziesięciu procent kosztów, to też mówi się szumnie o wspieraniu jej przez samorząd. Zwykły przedsiębiorca po prostu realizuje usługę, a ten społeczny jest wspierany i to angażując do tego swój kapitał, stąd wskazanie w ustawie, że zlecenie ma nastąpić w trybie powierzenia, uznawali za trafione i jedyne słuszne.

To tylko przykłady przeciwstawnych głosów, ale pokazują, jak bardzo rozbieżne oczekiwania mają co do ustawy poszczególne środowiska, podmioty. Jedynym punktem styku w wielu przypadkach było to, że ustawa nie spełnia pokładanych w niej oczekiwań, że nie przyczyni się do rozwoju ekonomii społecznej i nie spowoduje zwiększenia ilości przedsiębiorstw społecznych w Polsce, tak jak zakłada.
W uzasadnieniu do obecnego projektu ustawy czytamy, że celem projektowanej regulacji jest aktywne włączenie społeczne osób zagrożonych wykluczeniem społecznym, w szczególności: bezrobotnych czy też osób niepełnosprawnych, poprzez tworzenie wysokiej jakości, stabilnych miejsc pracy
w przedsiębiorstwach społecznych oraz, że ekonomia społeczna ma stanowić narzędzie reintegracji społecznej i zawodowej, realizować cele zatrudnieniowe, a także wspierać szeroko rozumiany rozwój lokalny w jednostkach samorządu terytorialnego. Wskazano również, że wsparcie rozwoju lokalnego wydaje się być w szczególności pożądane w sytuacji rosnącego zapotrzebowania na usługi społeczne, wiążące się przede wszystkim ze zmianami demograficznymi w Polsce. Rodzi się pytanie, czy zaprojektowane przepisy rzeczywiście przyczynią się do realizacji tych celów? Pozostaje mieć nadzieję na uwzględnienie głosów z konsultacji społecznych, by faktycznie tak długo wyczekiwana ustawa nie zaszkodziła sektorowi i nie została kością niezgody wśród poszczególnych zainteresowanych. Ciężko jest pogodzić interesy wszystkich grup. Każde rozwiązanie prawdopodobnie będzie miało zarówno zwolenników, jak i przeciwników, dlatego przed ustawodawcą ciężka praca, by projektowane przepisy rzeczywiście odpowiadały na potrzeby sektora i budowały go, a nie dzieliły i by ostatecznie w ogóle się pojawiły. Uchwalenie ustawy, nawet w niezadowalającym kształcie, pozwoli nad nią pracować
w przyszłości. Wprowadzenie do systemu prawnego ekonomii społecznej i samych przedsiębiorstw społecznych da możliwość wpisania ich w różnorodne polityki państwowe. Planowany termin przyjęcia projektu przez Radę Ministrów to III kwartał 2021 r. Przez kilkanaście ostatnich lat rządzący przyzwyczaili nas, że nawet na ostatniej prostej wszystko jest możliwe i że choć przysłowie mówi, że do trzech razy sztuka, to przy legislacji niekoniecznie się sprawdza. Może zatem, by mieć pewność uchwalenia, warto przedłożyć projekt pod głosowanie podczas nocnych obrad? :-)

*”Czekając na Godota” to tytuł popularnej sztuki Samuela Becketta z gatunku teatru absurdu. Sformułowanie to oznacza oczekiwanie na coś, co nie nadejdzie. Bohaterowie dramatu sami też do końca nie wiedzą na co czekają, czego oczekują, ale rodzi to w nich nadzieję na lepsze…

Agnieszka Łask